3 Hoe begin ik als (lokale) overheid aan open data?

3.1 Waarom zou een lokaal bestuur investeren in open data?

Tegenwoordig verzamelen en analyseren lokale besturen al heel wat gegevens. Dit gebeurt veelal door kenniscellen, studiediensten, archieven en GIS-medewerkers1 of -diensten, die als opdracht hebben inhoudelijke kennis op te bouwen of te bewaren. Door de jaren heen bouwden deze diensten expertise op, vaak gedreven uit noodzaak om betere beleidsbeslissingen te nemen of omwille van regelgeving (bijvoorbeeld de Europese INSPIRE-richtlijn over GIS-data2). Met de voortschrijdende digitalisering en de opkomst van sensoren en fenomenen zoals het Internet of Things (IoT) volstaat deze manier van werken niet meer; een vertaling naar andere domeinen en diensten binnen de organisatie dringt zich op. Dit wordt vaak benoemd met de term ‘databeleid’ of ‘data governance’.
Door deze evolutie wordt het een steeds grotere uitdaging om binnen de gigantische bergen, lakes en clouds de juiste gegevens terug te vinden en de correcte gegevensbronnen te raadplegen. Open data kunnen ervoor zorgen dat deze informatie makkelijk terug te vinden is op het web.

3.2 Het opendataproces

Er zijn twee grote groepen in het opendata-ecosysteem. Ten eerste zijn er overheidsorganisaties die gegevens creëren en verzamelen. Dit gebeurt in de dagelijkse activiteiten van het bestuur: bijvoorbeeld de opmaak van de notulen tijdens de gemeenteraad, de inventarisering van beplantingen op het openbaar domein, tellingen tijdens festiviteiten, de opmaak van bezoekersgegevens van gemeentelijke musea enzovoort. De overheid neemt ook de rol op van dataontsluiter, ook wel data-publisher genoemd. In die rol geeft een overheid gegevens door aan een hogere overheid, zoals het verkregen aantal subsidies aan het Departement Cultuur of de melding van de beslissing om een snelheidsaanpassing te maken in een bepaalde straat via een aanvullend reglement. Daarnaast publiceren administraties ook gegevens op hun website, bijvoorbeeld om burgers en organisaties te informeren. Dit kan gaan over de openingsuren van diensten, de data van evenementen, de samenstelling van het college van burgemeester en schepenen, beleidsplannen, tot de resultaten van de beslissingen van de gemeenteraad. We spreken van (linked) open data als de administratie bewust nadenkt over hoe ze deze gegevens ontsluit op het web, met het oog op hergebruik. Hiervoor verwijzen we naar de principes uit hoofdstuk 1. Een voorbeeld van linked open data is het LBLOD-project van het Agentschap Binnenlands Bestuur (zie Hoofdstuk 4.2).

Open data: het uitwisselingsproces tussen actoren (Bron: Zuiderwijk et al., 2012)3.
Ten tweede is er de groep van mensen en organisaties die de eerder geproduceerde gegevens opnieuw gebruiken in digitale toepassingen, de zogenaamde hergebruikers of reusers. Een eenduidige afbakening is niet makkelijk. Veelal gaat het om organisaties die een digitale toepassing ontwikkelen om de gepubliceerde data over te nemen en deze in hun toepassing te implementeren. Dat zien we bijvoorbeeld wanneer gps-systemen de realtime data van het Vlaams Verkeerscentrum overnemen. Maar het kan ook om een actieve burger gaan, die met een eigen toepassing de openingsuren en fysieke toegankelijkheidsinformatie wil visualiseren op een kaart. Wat er precies met de data gebeurt en wie er wat mee doet, wordt geregeld via de licentie die je als publicerende instantie aan de data koppelt.
Een voorwaarde opdat data hergebruikt worden, is dat ze vindbaar zijn. Dit kan op de website van een lokaal bestuur of via een opendataplatform; hier komen we in hoofdstuk 4 uitgebreid op terug.
Data worden dus eerst gecreëerd en gepubliceerd door de data-publisher/administratie en vervolgens teruggevonden en hergebruikt in verschillende toepassingen. In een laatste fase ontvang je als publicerende instantie feedback van de hergebruikers. Dit kan gaan over bepaalde onvolledigheden in de gepubliceerde data, over de kwaliteit van de gegevens, over ontbrekende elementen enzovoort. Dankzij deze feedback loop kom je als organisatie te weten door wie en hoe de ontsloten data gebruikt worden en wat ze zelf kan verbeteren.
Besturen die zelf al gegevens als open data publiceerden, geven aan dat die feedback loop aanleiding kan zijn om de interne data-activiteiten te verbeteren. Initiatieven om data open te stellen zetten ook een ontwikkelproces in gang naar een meer gestructureerd databeleid.
De overheid als data-publisher in Vlaanderen
De Vlaamse Overheid en enkele Vlaamse lokale besturen werken al verschillende jaren aan en rond open data. Een belangrijke mijlpaal voor de Vlaamse Overheid was de goedkeuring van de conceptnota met betrekking tot open data5 in september 2011. Deze nota schetste de krijtlijnen voor de verdere uitwerking van een opendatabeleid voor de hele Vlaamse Overheid. In 2018 werden de ambities uit die eerdere nota aangescherpt door de goedkeuring van het Open Data Charter (zie ook paragraaf 2.3) door het Stuurorgaan van het Vlaams Informatie- en ICT-beleid. Verschillende administraties zijn ondertussen erg actief aan de slag met open data, zoals het Departement Mobiliteit en Openbare Werken, het Departement Economie, Wetenschap en Innovatie, het Departement Omgeving, het Agentschap Binnenlands bestuur, het Instituut voor Natuur- en Bosonderzoek enzovoort.
Ook bij lokale besturen gebeurde er het afgelopen decennium al heel wat rond open data, gaande van meer doorgedreven initiatieven zoals bij de stad Gent of de stad Antwerpen met uitgebreide eigen portalen, tot de eerste experimenten en hackathons zoals in Brugge, Oostende, Leuven en vele andere besturen. Deze verschillende initiatieven op elkaar afstemmen is een van de uitdagingen waar dit boek op wil wijzen.

3.3 Hoe begin ik eraan?

3.3.1 Welke data? De beleidsuitdagingen definiëren

Data openstellen beschouwt men vandaag nog vaak als iets technisch. Je hebt er een informaticus voor nodig, een goed draaiende ICT-infrastructuur en een performante website of zelfs een opendataportaal. Hoewel deze elementen in verschillende mate belangrijk zijn ter ondersteuning, is de eerste vraag waarom je data zou openstellen. Toen het concept ‘open data’ aan populariteit won, werden data vaak enkel geopend ‘om te openen’. Hoewel dit zeker niet zonder verdienste was en vaak interessante inzichten opleverde over hoe de overheid (al dan niet) met open data kon omgaan, bleef de impact van dergelijke initiatieven vaak beperkt.
Vandaag is de aanpak geëvolueerd en vertrek je vanuit het waarom en de potentiële meerwaarde van open data in functie van beleidsuitdagingen. Denk bijvoorbeeld aan de mobiliteitsproblematiek: wanneer er voldoende (realtime) open data beschikbaar zijn over de situatie op de weg, de dienstregeling en actuele toestand bij het openbaar vervoer, de beschikbaarheid van deelfietsen en informatie over de weersomstandigheden, wordt het mogelijk om (route)plannerapplicaties te bouwen die met al deze elementen rekening houden. Wanneer je als bestuur open data gericht kunt inzetten om (een deel van) een maatschappelijke uitdaging aan te pakken, is er meteen een meerwaarde voor alle betrokken partijen: voor de organisatie die de data ter beschikking stelt, voor de hergebruikers die er nieuwe toepassingen mee maken, én voor de gebruikers van die toepassingen.
In plaats van te starten met de data die ‘het meest op orde staan’ of het makkelijkst te ontsluiten zijn, start je best vanuit de inhoudelijke vraag en identificeer je een maatschappelijke uitdaging. Deze uitdaging wordt vormgegeven met de nodige diensten binnen de overheidsorganisatie. Pas in tweede orde ga je na welke datasets ontsloten moeten worden om deze uitdaging (ten dele) aan te pakken en welke organisaties deze data eventueel kunnen beheren.
Deze aanpak vraagt echter een doorgedreven betrokkenheid van de overheidsorganisatie en is zeker geen gemakkelijke oefening. Je moet een keuze durven maken voor een bepaald thema en vervolgens een beleidskwestie expliciet en in detail benoemen. De keuze voor een kwestie kan immers gestuurd worden door de politiek, de administratie, belangen van derde partijen of andere, eerder contextuele factoren.
Er zijn verschillende methodes om tot een keuze voor een bepaalde uitdaging te komen en deze verder vorm te geven. Denk aan brainstormsessies, workshops, ronde tafels, hackathons enzovoort. Ongeacht de werkvorm is het belangrijk drie kernelementen binnen een thema te benoemen:
1. Wat is de concrete uitdaging? (Wat?)
2. Wat zijn de doelstellingen die we willen bereiken? (Waarom?)
3. Wat zijn de middelen of datasets die we nodig hebben om dit te bereiken? (Hoe?)
Voordat je dus data publiceert, moet je eerst bepalen welke data je gaat ontsluiten. Om deze keuze duurzaam te maken en te bewaken dat de investering in open data de moeite loont, is het belangrijk om het waarom te benoemen, af te bakenen en steeds voor ogen te houden.

3.3.2 Data-governance

Besturen die data willen ontsluiten als open data, botsen vaak op enkele vraagstukken: welke data moeten we ontsluiten, waar bevinden die data zich in onze organisatie, of hebben we die data überhaupt, wie zal onze data gebruiken, en hoe ontsluiten we deze data? Deze en andere vragen roepen om een structuur en een beleidskader: een vorm van data-governance. Hieronder geven we een aantal aspecten mee die deel uitmaken van een goede data-governance.
Bij de ontwikkeling van een data-governance-structuur leg je in de eerste plaats principes vast die leidend zijn voor de omgang met open data. Focuspunten hierbij zijn de toegang tot de data verzekeren, een databeleid opzetten en uitdragen, standaarden gebruiken die ervoor zorgen dat softwaresystemen met elkaar kunnen communiceren én een wederzijds begrip hebben van de betekenis van de data.
Je moet dus aandacht besteden aan het feit dat data beschikbaar zijn en dat ze teruggevonden kunnen worden, zowel door andere overheden als door potentiële hergebruikers. Data zijn ook niet altijd inzichtelijk zonder context: een tabellenreeks, ellenlange opsommingen van tijdsfragmenten of loutere cijfers spreken vaak niet voor zich. Metadatering is hierbij cruciaal. Dit komt neer op data verzamelen óver de data, bijvoorbeeld het moment waarop de data verzameld werden, het moment van updaten of de frequentie waarmee dit gebeurt, de reden waarom de data verzameld werden enzovoort. Deze contextinformatie is noodzakelijk om de data te kunnen interpreteren. Dit is ook van belang wanneer er verschillende versies van gegevensbronnen ontstaan over eenzelfde onderwerp, bijvoorbeeld een adressenbestand van handelaars. Door metadata bij te houden kan men een historiek in kaart brengen, bijvoorbeeld wanneer een bepaalde handelaar op een bepaalde locatie actief was in het verleden.
Binnen data-governance kijken we ook naar het aspect datakwaliteit. Daarbij gaat het ten eerste over de volledigheid van databestanden. Bepaalde gegevens kunnen verloren gaan of niet gecapteerd worden bij de dataverzameling. Dit moet natuurlijk vermeden worden, maar desgevallend wordt dit meegegeven als metadata bij het bestand. Ten tweede denkt men bij datakwaliteit aan het formaat waarin de data ontsloten worden. Bij een goede data-governance stel je gegevens zo veel mogelijk open in machine-leesbare formaten. Ten derde wordt ook de klemtoon gelegd op hoe het databestand gestructureerd wordt. Het gebruik van ‘open standaarden’ wordt daarbij nagestreefd, maar idealiter geef je in de metadata ook het gehele datamodel mee dat gehanteerd wordt. Op die manier kunnen hergebruikers snel inschatten op welke manieren ze de gegevens al dan niet in andere toepassingen kunnen binnenbrengen.
Een ander belangrijk element van goed databeleid is de afstemming met juridische kaders die het hergebruik van de data vastleggen door middel van licenties, en die bescherming bieden bij veiligheids- en privacy-issues. Hierbij geldt in eerste instantie een voorzichtigheidsbeginsel, waarbij je persoonsgegevens niet openlijk publiceert, maar waarbij je ook nagaat of geanonimiseerde gegevens na publicatie niet opnieuw geïdentificeerd kunnen worden. Het gebruik van licenties laat toe om het hergebruik te bepalen, maar ook – door de keuze van bronvermelding te verplichten – dat de waarachtigheid van de gegevens gevalideerd kan worden. Wanneer je als organisatie een consistent datagedrag nastreeft, ontstaat zowel intern als extern meer zekerheid over wat er met de data gedaan kan worden en voor welk doeleinde. De keuze van licenties bepaalt ook in welke mate derden zelf de open data kunnen beheren.
Wanneer je grote hoeveelheden data gaat uitwisselen, is het belangrijk om goede afspraken te maken tussen de uitwisselende organisaties. Via vastgelegde of veel voorkomende datastandaarden kan je gegevens makkelijker integreren en kunnen machines hiermee aan de slag zonder dat je de gegevens nog manueel moet overhevelen of integreren. Een datastandaard is een afspraak over de structurering van gegevens, zowel in databases, spreadsheets, of gegevens die je op een website publiceert. Een datastandaard wordt ook door verschillende partijen gezamenlijk onderschreven als de norm. Via datastandaarden wordt interoperabiliteit tussen systemen nagestreefd, zodat men in principe onafhankelijk is van systemen van ICT-leveranciers.
Ook belangrijk is een data-lifecycle-systeem. Dit geldt zowel voor data voor intern gebruik als voor open gepubliceerde data. Je beschrijft in een procedure hoe je als organisatie de data archiveert, hoe je intern zult omgaan met nieuwe versies van databestanden, en hoe je dit aan de buitenwereld communiceert. Ook hier is metadateren van groot belang.
Tot slot is het menselijke aspect een belangrijke voorwaarde. De focus op data vraagt veelal een organisatieontwikkelingsproces dat zowel in de geesten als in het gedrag van de medewerkers een aanzienlijke verandering vraagt. Het besef van de mogelijkheden van zorgvuldige en correcte gegevens laat toe om aan betere beleidsontwikkeling te doen. Hiertoe moet er binnen de organisatiecultuur een datafocus komen. Dit kan bijvoorbeeld door intern datawerkgroepen op te zetten. Dit zijn interne medewerkers die het mandaat hebben om te werken rond een organisatie-brede data-governance. Een datakring bestaat uit medewerkers uit verschillende diensten die samen deze analyses maken. Hun functieprofielen zijn niet per se IT-gerelateerd, maar er moet een bereidheid zijn om zich te verdiepen in materies tot op het niveau van de data. Net zoals in vele veranderingsprocessen hebben deze medewerkers de steun nodig van het leiderschap in de organisatie die het initiatief aanmoedigt. Deze data-stewards kunnen vervolgens fungeren als change-agents die de keuzes en inzichten uitdragen in de organisatie.
Bij de oprichting van een datawerkgroep of datakring zijn twee belangrijke elementen van tel. De betrokkenheid van de communicatiedienst kan een meerwaarde hebben, omdat die vaak het websitebeheer in handen heeft, en vaak ook de laatste schakel is in de publicatie van ‘content’ (en dus ook data) op de website. Tegelijkertijd betrek je ook de softwareleveranciers mee in de dialoog, omdat besturen deze diensten vaak aankopen. Zij bepalen via hun producten hoe en wat er met de data gebeurt. We onderstrepen graag hoe belangrijk het is dat de overheidsorganisatie zelf het stuur vastneemt in deze dialoog. Door leveranciers te betrekken in topics die datakringen behandelen, krijgen softwareleveranciers ook een beter inzicht in wat van hen verwacht kan worden.
Een onderwerp dat niet op de agenda van deze werkgroepen mag ontbreken, is dataflows. Hierbij streef je het ‘once-only’-principe na, waarbij je gegevens eenmalig creëert en dan laat doorstromen naar andere diensten en softwarepakketten. Deze dataflows in kaart brengen vraagt een inspanning, maar maakt de (samen)werking efficiënter. Daarenboven ontstaat er inzicht voor de organisatie: welke data hebben we? Waar zitten die verspreid? Wie maakt gebruik van deze data? En hoe ‘bewegen’ deze gegevens doorheen onze interne processen tussen diensten?
Dit laatste brengt ons bij het aspect van de rol van technologie in de organisatie. Technologie an sich is veelal niet het uitgangspunt, maar het is wel de technologie die zo goed als alle businessprocessen faciliteert. De meeste lokale besturen kopen technologie aan bij leveranciers in een kant-en-klaar product. Het kan voorkomen dat er vooraf niet nagedacht werd over welke data verzameld zouden worden of hoe die data doorstromen binnen de verschillende applicaties van de organisatie. Ook de mogelijkheid om de verzamelde data als open data te publiceren wordt vaak over het hoofd gezien. Om aan dit interoperabiliteitsprobleem tegemoet te komen, verwijzen we naar de principes van het Open Data Charter in hoofdstuk 2.

3.3.3 (Open) data in bestekken

De relatie tussen leveranciers van technologische oplossingen enerzijds en de overheid anderzijds komt geregeld onder druk te staan. Systemen van verschillende leveranciers die dezelfde of gelijkaardige gegevens verwerken, communiceren vaak niet onderling, tot groot ongenoegen van heel wat lokale besturen. Flexibeler van leverancier veranderen blijft dan ook een complexe uitdaging. Overheden moeten zich uiteraard houden aan de wetgeving omtrent overheidsopdrachten, maar maken zich – ook onbewust – afhankelijk van derde partijen in de uitvoering of ondersteuning van hun taken. Dit noemt men de ‘vendor lock-in’: de facto vastzitten aan een leverancier, omdat de kostprijs om te veranderen te hoog is.
Dit komt doordat men zelden een onderscheid maakt tussen de data die je verzamelt of verwerkt en de toepassing die deze data ter beschikking stelt (aan de overheidsorganisatie). Data verzamelen, verwerken en ter beschikking stellen (bijvoorbeeld via een visualisatie of een rapport) wordt als één pakket aangeboden. Hierdoor ontstaan er echter problemen wanneer je als overheid van dienstenleverancier wil veranderen. Veelal zitten de data op dat moment te sterk verweven in de geboden totaaloplossing en moet men tot dure migratietrajecten overgaan. Door deze manier van werken kunnen systemen van verschillende leveranciers vaak niet met elkaar ‘praten’, wat gegevensuitwisseling tussen diensten of tussen andere overheden bemoeilijkt. Open data zijn dus ook in deze bestuurlijke context voordelig: wanneer we volgens afgesproken open standaarden data delen, bevordert dit de interoperabiliteit tussen diensten en overheden en wordt het dus makkelijker om gegevens uit te wisselen.
Het is dus zaak om in overeenkomsten met leveranciers goed te beschrijven wat je van hen verwacht ten aanzien van de data die je gaat verzamelen, beheren en ontsluiten. Deze overeenkomsten scheppen het kader waarbinnen overheid en leverancier kunnen navigeren. Voldoende duidelijkheid omtrent data levert voordelen voor alle betrokken partijen. Vandaag sluiten overheden en leveranciers nog te vaak clausules af in onduidelijke of zelfs conflicterende termen over (open) data. Het moet een reflex worden bij de aankoopdienst van elk bestuur om eenduidige (en bij voorkeur gestandaardiseerde) bepalingen omtrent (open) data op te nemen.
Dit proces start al bij de opmaak van een bestek, wanneer de aanbestedende overheid de markt om oplossingen vraagt. Idealiter worden voorbeeldclausules omtrent data opgenomen in standaardbestekken, van zo gauw een reflectie over open data van toepassing is. Het is dus ook belangrijk te investeren in voldoende bewustwording over dit topic bij de aankoopdienst, tot op het niveau van de individuele werknemer. Dit vraagt een investering in opleiding en interne communicatie, die zich weliswaar vrij rechtstreeks moet vertalen in tijds- en efficiëntiewinst op korte tot middellange termijn. Om dit proces te ondersteunen zijn er vandaag voorbeeldbepalingen beschikbaar (zie kader).
Wanneer je meer gaat vragen van leveranciers, is het uiteraard aannemelijk dat hier ook wat tegenover zal moeten staan. Het valt niet uit te sluiten dat gedetailleerde bepalingen omtrent (open) data in bestekken en contracten in eerste instantie een kostenverhogend effect hebben; afhankelijk van de complexiteit van de vraag valt het zelfs te verwachten. Wanneer men iets innovatiefs vraagt aan een leverancier, zijn meerkosten ook te verantwoorden. Deze kosten zullen met de loop der tijd echter afnemen, en wanneer je als lokaal bestuur op een doordachte manier met open data omspringt, zal er elders binnen de organisatie een kostenvermindering plaatsvinden. Bovendien kunnen meer samenwerking tussen overheden (zoals samenaankoop) en een nieuwe manier van aanbesteden (zoals innovatief aanbesteden) dit kostenverhogend effect opvangen.
Een andere vrees zou kunnen zijn dat je als aanbestedende overheid helemaal geen of een te beperkt aantal aanbiedingen zou krijgen, vanwege té complexe regelingen over (open) data. Dit kan men voorkomen door bijvoorbeeld een marktconsultatie uit te voeren voordat je het bestek uitschrijft. Deze manier van werken wordt vandaag onvoldoende aangewend door (lokale) overheden, maar kan onverwachte reacties vanuit de markt opvangen. Een marktconsultatie kan ertoe leiden dat de verwachtingen helder zijn, zowel bij de aanbestedende overheid als bij leveranciers. Een dergelijke aanpak zorgt ervoor dat er betere bestekken worden opgesteld en meer aangepaste oplossingen voorgesteld.
Naast een meer nauwkeurige juridische omschrijving van de verwachtingen ten aanzien van leveranciers kan een geheel andere benadering ook ondersteunend werken. In plaats van een pure klant-leverancier-relatie probeer je een vorm van partnerschap op te stellen. Er zijn een aantal werkvormen die deze situatie kunnen bevorderen. Het innovatief aanbesteden is een nieuwe manier om oplossingen te bekomen, en hanteert een ander uitgangsprincipe dan het klassiek aanbesteden. Waar men vroeger in vrij groot detail zou beschrijven aan welke functionele en vooral technische vereisten een oplossing moet voldoen, vertrekt men bij innovatief aanbesteden eerder van een ‘uitdaging’ die in de markt gezet wordt. Hierbij heeft de aanbestedende overheid nog niet in detail voor ogen hoe een bepaalde oplossing eruit moet zien, maar beschrijft men het probleem voorhanden. De markt is dan vrij om uiteenlopende oplossingen aan te reiken. Deze aanpak komt overgewaaid uit het start-up-ecosysteem en is vrij jong, maar vindt meer en meer ingang (en juridische basis) binnen de overheid6.

3.3.4 De kostprijs van open data

In het vorige deel kwamen al een aantal kwesties aan bod omtrent de kostprijs van het openen van data. Open data zijn veelal gratis om mee aan de slag te gaan als hergebruiker, maar als organisatie die data gaat publiceren komen er wel degelijk investerings- en onderhoudskosten bij kijken. Deze initiële investering kan je op verschillende manieren beperken, opvangen en terugverdienen.
Zoals eerder aangegeven, is het belangrijk om een opendatabeleid op te starten met een concrete beleidsdoelstelling voor ogen. Door data te ontsluiten in functie van een doelstelling die men hoe dan ook moet nastreven, wordt het sop al sneller de kolen waard. Bovendien is het belangrijk te vertrekken vanuit de werking van de eigen organisatie: open data kunnen immers ook een aanzienlijke rol spelen in de optimalisering van de gegevensdeling tussen verschillende diensten van de overheidsorganisatie. Door een heleboel omgevingsdata als open data ter beschikking te stellen zijn deze niet enkel raadpleegbaar voor de buitenwereld, maar uiteraard ook voor de verschillende diensten van de lokale overheid. Mits er een duidelijke communicatie is naar de medewerkers, kan een open data-aanpak er ook toe leiden dat er intern veel minder vragen om bepaalde gegevens hoeven te circuleren. Dit levert tijdswinst op en vermijdt de circulatie van verschillende lijsten met dezelfde (onvolledige) informatie.
Ook dit is op zich uiteraard niet vanzelfsprekend. Je bereikt een dergelijke manier van werken enkel wanneer ze gedragen is doorheen de overheidsorganisatie. Daarom vertaal je een open databeleid best naar concrete operationele handelingen die voor de individuele werknemer duidelijk maken hoe een bepaalde gegevensbron gedeeld kan (en mag) worden. Als dit goed wordt aangepakt, moet deze vertaling in werkprocessen slechts eenmalig gebeuren (naast de gebruikelijke bijbehorende procesevaluatie).
Investeren in open data impliceert dus ook investeren in de bewustwording over data in de hele organisatie. Hoewel het ‘smart city’-concept veel kritiek krijgt, zijn zelfs de grootste criticasters het erover eens dat een veelheid aan (betrouwbare) gegevens enkel van toenemend belang is voor de ontwikkeling, uitvoering en evaluatie van beleid. Als een investering in open data dit besef ook verder in de organisatie kan laten doordringen, komt dit de werking van de overheid enkel ten goede.
Het is in elk geval belangrijk voor elk type van overheidsorganisatie – klein of groot – om het warm water niet opnieuw uit te vinden. Ook dit principe is een belangrijke kostenbesparende maatregel. Zowel bij een aantal centrumsteden, kleinere besturen, de Vlaamse Overheid als verschillende ondersteunende initiatieven is er al veel werk verzet rond open data. Zoals eerder vermeld, is het bundelen van de krachten een belangrijke voorwaarde voor succes. Maar ook om kosten te besparen is samenwerking van cruciaal belang: samenaankoop van oplossingen is zeker een mogelijkheid die in de toekomst meer structureel toegepast kan worden. Daarnaast is het ook belangrijk om een beter zicht te krijgen op de oplossingen die de Vlaamse Overheid al ontwikkeld heeft en vandaag ter beschikking stelt van lokale besturen. In hoofdstuk 3.3.3 gaan we daar dieper op in.
Naast de winst die open data binnen de organisatie kunnen opleveren, is het uiteraard in de eerste plaats de bedoeling dat er hergebruik plaatsvindt. Dit hergebruik kan diensten opleveren die zowel voor de overheid als voor burgers winsten kunnen opleveren. Een commercieel ontwikkelde toepassing waarmee een medewerker van een lokaal bestuur makkelijk data kan toevoegen aan het Generiek Informatieplatform Openbaar Domein (GIPOD), zorgt ervoor dat open data over innames van het openbaar domein makkelijk en snel aangevuld kunnen worden. De open data uit het GIPOD worden vervolgens gebruikt in toepassingen die deze informatie makkelijk voor burgers ter beschikking stellen, zoals Waze en Google Maps. Dit voorbeeld maakt duidelijk dat open data op verschillende plaatsen in de keten waarde kunnen toevoegen en tijd kunnen besparen, niet enkel bij de communicatie van informatie aan de burger, maar ook bij de invoer, aanvulling en publicatie van de gegevens. In deze gevallen zit de winst in de ontwikkelkosten die wegvallen om dergelijke diensten en toepassingen zelf te bouwen. Een ander voorbeeld is in het kader van citizen science-projecten7, waar data die door burgers worden verzameld (bv door een telling of via sensormetingen) opengesteld worden voor bijvoorbeeld een bestuur die op basis van de gegevens nieuwe beleidskeuzes maakt en nadien de data voor iedereen openstelt. Om een soort hergebruik te laten plaatsvinden dat voor alle betrokken partijen winst oplevert, valt er wel nog steeds in de meeste voorbeelden een rol te spelen door de overheid; daar komen we in een later deel op terug.
Open data komen dus ontegensprekelijk met investerings- en onderhoudskosten. Maar wanneer open data deel uitmaken van een nieuwe manier om beleid vorm te geven en op te volgen, én wanneer er voldoende duurzame keuzes gemaakt worden om de interne werking hier ook op af te stemmen, kan deze investering zich verschillende malen laten terugverdienen.

3.3.5 Hebben we als lokaal bestuur een opendataportaal nodig?

Het antwoord op deze vraag is niet eenduidig: Het hangt af van de visie van het lokale bestuur, de interne capaciteit, maar ook hoe het bestuur via de data met hergebruikers in contact wil komen.
Neem bijvoorbeeld een ontwikkelaar die een applicatie wil bouwen om op te zoeken hoeveel energie de overheidsgebouwen in een gemeente verbruiken. Als die ontwikkelaar wil nagaan of er al nuttige datasets beschikbaar zijn, waar kan die dan terecht? Veelal is Google of een vergelijkbare zoekmachine op het web de plaats om te starten. Met de juiste zoektermen en afhankelijk van de manier waarop de websites beschreven zijn, zal dit een aantal bruikbare resultaten opleveren, zoals de open data van de VREG, Eandis en het CRAB.
Wanneer de ontwikkelaar echter meer gestructureerd te werk wil gaan en bijvoorbeeld zicht wil krijgen op de beschikbare data binnen een breed thema zoals klimaat, kan een opendataportaal nuttig zijn. Dit is een online omgeving waarin je een hele hoop datasets kunt doorzoeken en opvragen. Je kan bijvoorbeeld ook volgens thema of op basis van de publicerende organisatie door de verschillende datasets bladeren. Net als bij de zoekmachine van Google hoeft dit niet te betekenen dat datasets gecentraliseerd moeten worden in de letterlijke betekenis van het woord. Door gestructureerde metadata (data over data) toe te voegen, kunnen verschillende organisaties data publiceren op hun eigen websites en worden deze toch vindbaar op een portaal.
Is een dergelijk portaal de investering waard voor elke stad of gemeente? Er zijn hierbij twee soorten ‘publicerende’ instanties:
● individuele organisaties die hun data publiceren als open data, bijv. via de eigen website;
● overkoepelende en integrerende opendataportalen op verschillende bestuursniveaus, bv. Vlaams of Europees open dataportaal.

Voor individuele organisaties die open data willen publiceren, is het niet altijd nodig om in een uitgebreid portaal te voorzien. Als de metadata gestructureerd en gestandaardiseerd beschreven zijn, worden de data vindbaar in andere open dataportalen én via andere zoekmachines. Voorbeelden van lokale besturen die eerder voor een open datapagina kiezen waar datasets gedownload kunnen worden, zijn Brugge (https://www.brugge.be/opendata) of Oostende (https://www.oostende.be/opendata.aspx). De stad Kortrijk publiceert vandaag open data op haar eigen website (https://www2.kortrijk.be/opendata), maar aangezien ze DCAT als standaard gebruikt om haar metadata te beschrijven, vloeien de links naar de data ook automatisch door naar het overkoepelende Vlaams Open Data Portaal (http://opendata.vlaanderen.be/organization/stad-kortrijk). Grotere steden of organisaties met meer slagkracht (en meer data) kunnen er alsnog voor opteren om een eigen portaal aan hun medewerkers, burgers en bedrijven aan te bieden. In dat geval gaat het om een bewuste keuze die ook een kostprijs met zich zal meebrengen voor de implementatie en het onderhoud, maar een dergelijk portaal kan ook een belangrijk communicatiemiddel zijn. Het kan dienen als ‘visitekaartje’ voor het opendata- of smart-city-beleid van de stad of een rol vervullen als dialoogplatform.
Er zijn vandaag al behoorlijk wat voorbeelden van overkoepelende opendataportalen. Er is een Europees dataportaal, maar ook een federaal, Waals en Vlaams, een voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en een ander voor de stad Brussel; de stad Antwerpen en de stad Gent hebben een eigen portaal… (zie kader voor een illustratief overzicht). Een dergelijke wildgroei aan portalen is uiteraard nefast voor de vindbaarheid van data, want waar moet men beginnen zoeken? Ook hier is dus een gestructureerde en gestandaardiseerde metadatering van cruciaal belang. Wanneer een publicerende organisatie de correcte metadatering toepast, worden data vindbaar in verschillende overkoepelende portalen en wordt de kans op hergebruik van de data dus ook aanzienlijk vergroot.
De metadata vormen eigenlijk de beschrijving van een dataset. Ze kunnen informatie bevatten over de oorsprong van de data, de periode die ze beschrijven, het formaat waarin ze aangeboden worden, de beheerder van de data, de locatie die ze beschrijven enzovoort. Ook metadata worden op hun beurt het best op een gestructureerde en gestandaardiseerde manier bijgehouden en gepubliceerd. Dit maakt het mogelijk om snel en automatisch de informatie over data met elkaar te vergelijken en eventueel datasets te koppelen aan elkaar. Het zorgt er ook voor dat datasets makkelijk terug te vinden zijn, bijvoorbeeld in een portaal. Momenteel wordt de DCAT-standaard aanbevolen8. Van zodra je deze metadateringsstandaard gebruikt om een dataset te beschrijven en deze op het web publiceert, zal de dataset niet alleen vindbaar zijn op het Vlaams Open Data Portaal, maar ook op het federale, het Europese en eventuele andere portalen.

Tot op heden hebben verschillende lokale besturen eigen lokale dataportalen opgezet. Ze doen dit omwille van het actief streven naar transparantie en om (lokale) innovatie te stimuleren. Andere besturen die aan opendatapublicatie doen, doen dit via gecentraliseerde platformen. Deze werden ontwikkeld met het oog op schaalvergroting, omwille van efficiëntie en de toevloed aan realtime data. Beide manieren van werken hebben als voordeel dat ze capaciteitsopbouw (kennis, ervaring, methodische vaardigheden) in de hand werken. Een van de uitdagingen die opendatapublicatie en platformdenken met zich meebrengen, is echter het feit dat hergebruikers te weten moeten komen waar data te vinden is. Men kan dan dataportalen koppelen of integreren in een algemeen portaal of een vindplaats die vlot doorzoekbaar is en waar hergebruikers data van verschillende publishers kunnen terugvinden.

3.3.6 Waar staat mijn organisatie? Maturiteit in kaart brengen

Om de maturiteit van een lokaal bestuur inzake open data in kaart te brengen op een laagdrempelige manier, werd in het kader van het Smart Flanders-programma van het Agentschap Binnenlands Bestuur een online quick-scan ontwikkeld. Via deze zelfevaluatietool kunnen medewerkers en politici van lokale besturen relatief snel een ‘foto’ maken van de open data- en datapraktijken van hun organisatie, om zo sterktes en verbeterpunten bloot te leggen. Deze quick-scan kan je raadplegen op: https://smart.flanders.be/open-data-beleid. De vragen uit de zelfscan kunnen onderverdeeld worden in volgende categorieën:

Strategie en visie over data in het algemeen
Strategie en visie over open data
Organisatorische inbedding van het opendataprincipe
Werken met data
Aanschaf van technologie/infrastructuur en visie hiertegenover
Stakeholdermanagement
Besturen kunnen zelf kiezen hoe ze deze scan inzetten: ofwel vullen verschillende medewerkers de scan individueel in om deze nadien intern te bespreken; ofwel nemen ze de tijd om gezamenlijk de scan in te vullen en de resultaten te analyseren.
Na het invullen van de scan volgt een samenvattend rapport. Op basis van deze resultaten geeft de scan aan welke soorten opleidingen en andere leermaterialen ter beschikking zijn via het Smart Flanders-programma en de Smart Flanders-website op basis van dit handboek. Op die manier kan de scan helpen om het interne gesprek in de organisatie op gang te trekken en te faciliteren. Het is niet de bedoeling van de scan om besturen te ordenen in Vlaanderen volgens maturiteit, maar om hen op weg te zetten in hun verdere groei en om hen te ondersteunen bij de bepaling van de prioriteiten.
Besturen die zich verder willen verdiepen, kunnen nadien ook een diepgaandere doorlichting uitvoeren via het Open Data Awareness Maturiteitsmodel9 . Dit model werd ontwikkeld in het kader van de City Of Things-oproepen van het Vlaamse Agentschap Innovatie en Ondernemen, onder leiding van de stad Leuven en met medewerking van imec en het Kenniscentrum Vlaamse Steden.
Inhoudelijk komen meerdere maturiteitsdomeinen en actiegebieden aan bod, zoals sponsoring, kennis, governance, co-creatie, attitude… Daarnaast wordt er gewerkt met verschillende profielen van medewerkers die met het open databeleid van een organisatie in contact komen.

3.4 Overzicht van aanbevelingen

● Bouw aan een (open)databeleid dat ambitie en focus in zich draagt en dat de koppeling maakt met wat er vandaag al gebeurt (bijvoorbeeld het Open Data Charter).
● Ratificeer het Open Data Charter binnen het bestuur.
● Vertaal dit beleid in een actieplan met concrete stappen, deadlines en verantwoordelijken.
● Ontwikkel en documenteer ook interne procedures om data te ontsluiten.
● Werk vanuit een concrete beleidsuitdaging; dit creëert inherent meer draagvlak dan ‘openen om te openen’.
● Om technische knowhow op te bouwen kan het weliswaar interessant zijn om bij wijze van experiment ‘makkelijke’ datasets online te plaatsen, bijvoorbeeld statische data die in spreadsheets gestructureerd zijn, in het kader van een hackathon.
● Voorzie in de training van medewerkers over datahygiëne, metadatering, standaarden, procedures voor ontsluiting enzovoort.
● Duid binnen verschillende diensten data stewards aan met duidelijke verantwoordelijkheden omtrent de interne datahuishouding en de publicatie van open data.
● Ga in dialoog met experts buiten de organisatie, om beleidsmatige uitdagingen te ontdekken of om ideeën te identificeren die leven bij burgers, middenveldorganisaties of bedrijven. Zo identificeer je ook de technische uitdagingen die open data met zich meebrengen.
● Maak maximaal gebruik van de gangbare standaarden om data te delen tussen overheden.
● Ga de dialoog over open data aan met leveranciers of aanbieders van technologische oplossingen en maak gebruik van dezelfde bepalingen omtrent open data in bestekken, aanbestedingen, concessies, contracten enzovoort.
● Omarm semantische interoperabiliteit: een gemeenschappelijk begrippenkader laat toe dat machines hetzelfde begrijpen onder bepaalde concepten. Door middel van linked data kunnen ze verschillende datasets aan elkaar koppelen en zo de gegevens rijker maken.

  1. 1) Geografisch Informatiesysteem

  2. 2) https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:108.0001:0014:NL:PDF 

  3. 3) Zuiderwijk, A., Janssen, M., Choenni, S., Meijer, R., & Alibaks, R.S. (2012). Socio-technical Impediments of Open Data. Electronic Journal of e-Government, 10(2)

  4. 4) https://overheid.vlaanderen.be/sites/bz.vlaanderen.be/files/VR_2011_2309_DOC_0959-1_BIS_Beleid_met_betrekking_tot_open_data.pdf  

  5. 5) https://overheid.vlaanderen.be/informatie-vlaanderen/ontdek-onze-producten-en-diensten/open-data-bij-de-vlaamse-overheid  

  6. 6) https://innovatieveoverheidsopdrachten.be/  

  7. 7) Bij citizen Science projecten spelen burgers een rol bijvoorbeeld bij het verzamelen van gegevens, of bij het opschonen van gegevens of de metadatering ervan. Voor meer info over citizen science en lokale besturen zie: https://smart.flanders.be/smart-flanders-2.0/citizen-science 

  8. 8) zie https://dcat.be voor meer informatie

  9. 9) https://www.kenniscentrumvlaamsesteden.be/overhetkenniscentrum/Documents/Jaarverslag2020/Slotevent%20open%20data%20awareness%20_%20Presentatie%20project%20ODA.pdf 


Blijf op de hoogte van onze laatste ontwikkelingen en volg ons op de verschillende social media kanalen.